France, Military Manual (2022)

5.6. The legal review of new weapons, means and methods of warfare

Under Article 36 of AP I, in the study, development, acquisition or adoption of a new weapon, means or method of warfare, States parties are under an obligation to determine whether its employment would, in some or all circumstances, be prohibited by IHL provisions or by any other rule of international law applicable to them in armed conflict. States parties are free to decide how to carry out such legal review, provided that the object and purpose of the provision, i.e. the conformity of the use of such weapons, means or methods of warfare with the relevant rules of international law, are respected.

Thanks to this legal review, it is possible to prevent the acquisition or use by the French armed forces of weapons, means or methods of warfare that would be inconsistent with international law in all circumstances, or to impose such restrictions on their use as may be necessary to ensure their conformity. In the event that a weapon, means or method of warfare is not deemed incompatible with international law in all circumstances, notably due to its specific characteristics, such review can, if necessary, enable prior technical adaptation of armament procurement projects or doctrines of use in order to ensure their legality under IHL.

The principles and procedures for carrying out this review are laid down by ministerial directive⁵⁷⁹.

5.6.1. Scope of the legal review under Article 36 AP I

This legal review covers any offensive or defensive device designed, directly or indirectly, to kill, damage or neutralize persons or objects, including weapons and means of all types, whether lethal or not, intended for anti-personnel or anti-materiel use⁵⁸⁰. This includes light and heavy weapons, small arms, weapon systems and any technology specifically designed to damage or neutralize the enemy’s systems or property, as well as projectiles, munitions or weapon components designed to kill, wound or damage.

The legal review mechanism also encompasses methods of warfare, i.e. the way in which weapons or means of warfare are to be used – in other words, any concept for the use of force – and doctrines for their use. Preparatory studies⁵⁸¹ fall outside this scope as they concern the development of technologies that are not part of a device designed to kill, damage or neutralize. Weapons, means and doctrines that are not intended to be employed in any armed conflict, whether international or non-international, and in particular those used to maintain law and order, are not subject to this legal review.

Weapons, means and methods of warfare are considered “new” if they are not already available to the armed forces, and have distinct characteristics or functions. They can also qualify as “new” when an existing device incorporates innovations or new components likely to significantly alter its effects.

The legal review must be carried out at the time of study, development, acquisition or adoption of new weapons, means or methods of warfare. This refers, first of all, to procurement projects implemented at national level or jointly with other countries, from the planning and implementation stages through to the use of weapons, means or methods of warfare, as provided for in Ministerial Directive No. 1618⁵⁸². This includes the following stages: definition of the armament project’s specifications, including in relation to acquisition; development monitoring; project implementation prior to operation; as well as operational deployment.

Therefore, the legal review mechanism operates either as a planned process implemented at any change from one stage to the next in procurement project, carried out at the latest when the implementation phase is launched, or as an unplanned process when changes or reorientations in the project are likely to have consequences in terms of legality. Such legal review also covers other forms of acquisition (Foreign Military Sales, Direct Commercial Sales, off-the-shelf procurement, projects outside the scope of Ministerial Directive No. 1618, operational emergencies, etc.).

The conformity of concepts of use with IHL and other relevant provisions of international law must be controlled from concept inception through to stabilization and integration into an operational doctrine. The evolution of doctrines of use during the use phase of a weapon system must also be considered if there are consequences in terms of legality.

5.6.2. Obligations in carrying out the legal review

The State is responsible for carrying out the legal review, which may not be delegated to any other institution, in particular an arms manufacturer, or to another State. Any State wishing to use any weapons, means and methods of warfare which fall within the scope of Article 36 of AP I must systematically carry out a legal review itself, even if such a review for the same weapon has already been carried out by another State.

The legal review is based on normal or intended use, in all circumstances or in specific circumstances considering the foreseeable and usual situations of use for which the weapons, means and methods of warfare under review are developed or acquired. The operational environment in which they are to be deployed, or the nature of their intended targets, should also be taken into account.

The lawfulness of the use of a weapon, means or method of warfare depends on whether it complies with relevant IHL rules, be they treaty-based or customary (see the Subsections above), in particular the basic principles of distinction, proportionality, the prohibition of superfluous injury and of widespread, long-term and severe damage to the natural environment. For example, assessing compliance with the principle of distinction may involve considering the capacity of a weapon or means of warfare to be directed at a specific military objective (integration of a guidance system, sensors), the weapon’s accuracy in general, or its effects in time and space (weapon’s impact area, lethal radius, blast or fragmentation effects). As regards the prohibition of widespread, long-term and severe damage to the natural environment, such criteria as the lasting alteration of fauna or flora, the deterioration of living conditions for populations, particularly in terms of access to resources or human health, or the geographical or temporal extent, or even the reversibility, of the damage may be considered. The assessment criteria for each legal review must be determined on a case-by-case basis, according to the nature of the weapon, means or method of warfare under review, its intended use, and its effects in a given environment.

The lawfulness is also assessed in light of any other relevant rules of international law applicable to France, in particular treaty provisions prohibiting or restricting the use of certain weapons (CCW and its protocols, Anti-Personnel Mine Ban Convention, Convention on Cluster Munitions and any other treaty to which France is a party; see Chapters 3, 4 and 5 above). Besides, the legal review may, where appropriate, take account of emerging prohibition or restriction standards supported by France.

5.6.3. Consequences of the legal review

The legal review aims to determine the total or partial compatibility or incompatibility of a weapon, means or method of warfare with the international law applicable to France, with regard to its intended ordinary use in all or some circumstances.

Once it has been determined that the intended use of the weapon, means or method of warfare complies with international law applicable to France, the review is completed. In the event of partial compliance, i.e. where the specific characteristics of the weapon, means or method of warfare comply with international law only in certain circumstances of use, and if the authorities in charge of the armament programme or acquisition project decide to proceed further, corrective measures must be taken, involving either modifications to the technical characteristics of such weapons or means of warfare, or the adoption of doctrines restricting the use of such weapons, means or methods of warfare to specific environments or targets.

If the legal review concludes that the weapon, means or method of warfare in question is absolutely illegal, it may not be developed, acquired or used by the French armed forces.

5.6.4. Procedure and outcome of the legal review

The legal review consists of one or two steps.

First, a preliminary check is carried out to determine whether the weapon, means or method of warfare being studied, acquired or developed falls within the scope of Article 36 of AP I. This preliminary check may be limited to certain components or functions of a weapon system where only such components or functions can be considered as new weapons or means of warfare.

In France, this preliminary check is carried out by the Joint Defence Staff (état-major des armées, EMA) and the Directorate-General of Armament (direction générale de l’armement, DGA) of the Ministry of Defence, both of which can draw, where necessary, on the legal expertise of the Legal Unit of the Cabinet of the Chief of the Defence Staff and the MoD Legal Affairs Directorate (direction des affaires juridiques, DAJ).

Where the preliminary check confirms that the weapon, means or method of warfare does fall within the scope of Article 36 AP I, a legality assessment is carried out to determine whether its normal or intended use complies with IHL and other relevant provisions of international law. This legality assessment is performed by a committee comprising one or more experts from the Joint Defence Staff, the DGA and the DAJ.

As regards procurement projects, the legal review is carried out during the planning stage, and may be reiterated whenever changes or reorientations in the project are likely to have consequences in terms of legality. Changes in applicable international law may also require a new legal review.

The legal review may also be continued during the implementation stage of the project, if there is a change in operational requirements, or where the integration of new features is likely to have an impact on the conclusions of the legal review issued during the planning stage.

The legal review may also be organized during the use stage, when the preliminary check has concluded that the mitigation of obsolescence or the integration of innovations has contributed to an evolution of functions such that the results of the previous legal review may be called into question.

Doctrines of use are systematically reviewed in line with developments in the technical performance of weapons and means of warfare. For all other forms of procurement, the organizations in charge are responsible for conducting the legal review, in particular at the preliminary check stage, and may refer the review to the aforementioned committee for an opinion on legality.

In the context of a weapon acquisition (Foreign Military Sales, Direct Commercial Sales, off-the-shelf procurement, projects outside the scope of Ministerial Directive No. 1618, operational emergencies, etc.), the legal review is carried out as soon as the acquisition process is sufficiently advanced for the integration of the weapon or means of warfare into the French arsenal to be reasonably envisaged. In any event, it takes place before the acquisition of the equipment considered as such and before its operational deployment.

The formal outcome of the legal review consists of an opinion on legality based on four central points: characteristics and effects of the weapon, means or method of warfare; operational environment for its intended use; conformity of characteristics and circumstances of use with international law; decision on the total or partial lawfulness or unlawfulness of the weapon, means or method of warfare.

Legal Affairs Directorate, Joint Defence Staff, Manual of the Law of Military Operations (French Ministry for Armed Forces 2022) 161–64

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5.6. L’examen de licéité des nouvelles armes, des nouveaux moyens et des nouvelles méthodes de guerre.

En vertu de l’article 36 du PA I aux CG, les États parties ont l’obligation, dans l’étude, la mise au point, l’acquisition ou l’adoption d’une nouvelle arme, de nouveaux moyens ou d’une nouvelle méthode de guerre, de déterminer si l’emploi en serait interdit, dans certaines circonstances ou en toutes circonstances, par les dispositions du DIH ou de toute autre règle de droit international applicable à cet État en contexte de conflit armé. Les modalités de mise en œuvre de cet examen est laissée à la libre application des États parties dès lors que l’objet et le but de la disposition, à savoir la conformité de l’usage de ces armes, moyens ou méthodes aux règles pertinentes de droit international, sont respectés.

La mise en œuvre de cet examen permet de prévenir l’acquisition ou l’emploi d’armes, de moyens ou de méthodes de guerre par les forces armées françaises qui seraient contraires au droit international en toutes circonstances ou, le cas échéant, d’imposer les restrictions d’emploi nécessaires pour assurer la conformité de leur utilisation. Dans le cas où l’arme, le moyen ou la méthode de guerre ne serait pas contraire au droit international en toutes circonstances, notamment du fait de ses caractéristiques propres, cet examen peut permettre, en amont et si nécessaire, une adaptation technique des projets d’armement ou des doctrines d’emploi afin d’assurer leur licéité.

Les principes et les modalités de mise en œuvre de cet examen de licéité sont fixés par instruction ministérielle⁵⁷⁹.

5.6.1. Champ de l’examen de licéité en application de l’article 36 du PA I.

Cet examen s’applique à tout dispositif offensif ou défensif conçu pour, directement ou indirectement, tuer, endommager, neutraliser des personnes ou des biens, notamment les armes et moyens de tous types, qu’ils soient létaux ou non, destinés à un usage antipersonnel ou anti-matériel⁵⁸⁰. À titre d’illustration, les armes lourdes, les armes légères et de petit calibre, les systèmes d’armes, ainsi que toute technologie spécifiquement conçue pour endommager ou neutraliser des systèmes ou des biens relèvent de cette catégorie, de même que les projectiles, les munitions ou les composants d’armes conçus pour tuer, blesser ou endommager.

L’examen s’applique également aux méthodes de guerre, entendues comme la manière dont ces armes ou ces moyens doivent être employés, autrement dit à tout concept d’emploi de la force, et aux doctrines d’emploi. Les études en amont⁵⁸¹ en sont exclues dans la mesure où elles concernent le développement de technologies décorrelées d’un dispositif ayant pour but de tuer, d’endommager ou de neutraliser. Les armes, les moyens et les doctrines qui n’ont pas vocation à être déployés en contexte de conflit armé, indépendamment du caractère international ou non international, et notamment ceux utilisés à des fins de maintien de l’ordre, ne font pas l’objet de cet examen de licéité.

Ces armes, ces moyens et ces méthodes de guerre sont considérés comme « nouveaux » dès lors qu’ils ne sont pas à disposition des forces armées françaises et présentent des caractéristiques, ou des fonctionnalités distinctes. Ils peuvent également être qualifiés de « nouveaux » lorsqu’un même dispositif subit des innovations ou intègre de nouveaux composants susceptibles de modifier significativement les effets provoqués.

L’examen de licéité doit être exécuté au moment de l’étude, de la mise au point, de l’acquisition ou de l’adoption de ces nouvelles armes, moyens ou méthodes. Cela renvoie, tout d’abord, aux opérations d’armement conduites exclusivement à l’échelon national ou en coopération, de la phase de préparation, de réalisation jusqu’à l’utilisation des armes, des moyens ou des méthodes, prévues par l’instruction ministérielle 1618⁵⁸². Sont ainsi considérées les phases de définition des caractéristiques du projet d’armement, la spécification de ce projet au regard du marché d’acquisition, le contrôle de son développement, sa réalisation avant sa mise en service, mais également la mise en service opérationnel.

L’examen de licéité est donc appréhendé comme un processus planifié lors de tout changement de phase d’une opération d’armement, réalisé au plus tard à l’occasion du lancement de la phase de réalisation, ou non planifié, lorsque des modifications ou des réorientations de cette opération sont susceptibles d’avoir des conséquences sur la licéité du projet. Il s’applique également aux autres formes d’acquisition (Foreign Military Sales, Direct Commercial Sales, achats sur étagère, opérations non régies par l’instruction ministérielle 1618, urgences opérationnelles, etc.).

La conformité des concepts d’emploi au DIH et aux autres dispositions de droit international pertinentes doit être considérée dès leur création et jusqu’à leur stabilisation et leur intégration au sein d’une doctrine opérationnelle. L’évolution des doctrines d’emploi en phase d’utilisation d’un système d’arme doit également conduire à l’examen dès lors que des conséquences en termes de licéité sont identifiées.

5.6.2. Les obligations de l’examen de licéité.

La mise en œuvre de cet examen de licéité incombe à l’État et ne peut être déléguée à une autre institution, que cela soit une personne morale, notamment un industriel, ou à un État tiers. L’État utilisateur doit systématiquement réaliser l’examen des armes, des moyens et des méthodes de guerre qui entrent dans le champ d’application de l’article 36 du PA I, y compris si un tel examen a d’ores et déjà été réalisé par un États tiers. L’examen de licéité se fait sur la base de l’emploi normal ou projeté, en toutes circonstances ou dans des circonstances spécifiques au vu des scénarios prévisibles et ordinaires d’emploi pour lesquels les armes, les moyens et les méthodes à examiner sont développés ou acquis. À ce titre, il convient de considérer l’environnement opérationnel de déploiement prévu, ou encore la nature des cibles visées.

Cette licéité est déterminée au regard de la conformité de l’usage d’une arme, d’un moyen ou d’une méthode de guerre aux dispositions du DIH, qu’elles soient de nature conventionnelle ou coutumière (voir de manière générale les paragraphes développés ci-dessus), principalement les principes fondamentaux de distinction, de proportionnalité, d’interdiction des maux superflus et des dommages étendus, durables et graves à l’environnement naturel. À titre d’illustration, l’évaluation du respect du principe de distinction peut amener à considérer la capacité d’une arme ou d’un moyen à être dirigé contre un objectif militaire spécifique (existence d’un système de guidage, senseurs de reconnaissance), la précision de l’arme de manière générale, ou encore ses effets dans le temps et dans l’espace (étendue d’action de l’arme, rayon de létalité, effets de souffle ou de fragmentation). De même, le principe d’interdiction des maux superflus prend en compte la nature ou la gravité des blessures, l’inéluctabilité de la mort de la cible ou des dommages collatéraux, l’infliction de souffrances qui ne sont pas nécessaires pour atteindre l’effet militaire, ou l’existence de moyens permettant d’atteindre la même neutralisation avec une souffrance moindre. Pour ce qui est du principe d’interdiction de causer des dommages environnementaux étendus, durables et graves, des critères comme l’altération durable de la faune ou de la flore, la dégradation des conditions de vie pour les populations, notamment en termes d’accès aux ressources ou de santé humaine, ou encore l’étendue géographique ou temporelle, voire la réversibilité des dommages peuvent être considérés. Les critères d’examen à utiliser doivent être appréhendés au cas par cas en fonction de la nature de l’arme, du moyen ou de la méthode, de l’usage attendu, ainsi que de leurs effets dans un environnement donné.

La licéité s’apprécie également au regard de toute autre règle de droit international applicable pertinente, notamment les dispositions conventionnelles qui interdisent ou limitent l’emploi de certaines armes (la CCAC et ses protocoles, la convention sur les mines antipersonnel, ou encore la convention sur les armes à sous-munitions ou encore tous les autres instruments auxquels la France est partie, discutés supra, Chapitres 3, 4 et 5). L’examen de licéité est réalisé à la lumière de l’ensemble des dispositions internationales applicables à la France, mais peut, en opportunité, tenir compte des normes d’interdiction ou de restriction émergentes soutenues par la France.

5.6.3. Les conséquences de l’examen de licéité.

L’examen de licéité a pour effet de déterminer la compatibilité ou l’incompatibilité totale ou partielle d’une arme, d’un moyen ou d’une méthode de guerre avec le droit international applicable à la France au regard de leur emploi ordinaire projeté en toutes ou dans certaines circonstances.

Si l’emploi projeté de l’arme, du moyen ou de la méthode de guerre est conforme au droit international applicable à la France, alors l’examen est clos. Dans le cas d’une conformité partielle, c’est-à-dire si les caractéristiques propres de l’arme, du moyen ou de la méthode de guerre assurent le respect du droit international uniquement dans certaines circonstances d’emploi, et si les autorités chargées du programme d’armement ou du projet d’acquisition décident de la poursuite de l’opération, des mesures correctives doivent être prises soit par le biais de modifications des caractéristiques techniques de l’arme ou du moyen considérés, soit via l’adoption de doctrines d’emploi restreignant l’usage de l’arme, du moyen ou de la méthode de guerre à certains environnements ou certaines cibles.

Dans le cas d’une illicéité absolue, l’arme, le moyen ou la méthode de guerre ne saurait être développé, acquis ou employé par les forces armées françaises.

5.6.4. Le déroulement et la restitution de l’examen de licéité.

L’examen de licéité s’articule en une ou deux phases.

Un contrôle préliminaire est d’abord mis en œuvre afin de considérer si l’arme, le moyen ou la méthode de guerre, mis au point, acquis ou développé entre dans le champ d’application de l’article 36 du PA I. Ce contrôle préliminaire peut se limiter à certains composants ou à certaines fonctionnalités d’un système si seules ces derniers peuvent être considérés comme des armes ou des moyens de guerre nouveaux.

Ce contrôle préliminaire est mis en œuvre par l’état-major des armées et la direction générale de l’armement qui bénéficient, si nécessaire, de l’expertise juridique de la cellule juridique du cabinet du chef d’état-major des armées et de la direction des affaires juridiques.

Si ce contrôle préliminaire est positif, un contrôle de licéité est mis en œuvre afin de déterminer si l’usage ordinaire ou prévu de l’arme ou du moyen, au regard de ses caractéristiques, ou bien de la méthode de guerre est conforme au DIH et aux dispositions pertinentes de droit international. Ce contrôle de licéité est réalisé par un comité intégrant un ou plusieurs représentants de l’état-major des armées, de la direction générale de l’armement et de la direction des affaires juridiques présentant l’expertise requise.

Pour les projets d’armement, l’examen de licéité est réalisé lors de la phase de préparation et peut être reconduit chaque fois que des modifications ou des réorientations de l’opération d’armement sont susceptibles d’avoir des conséquences sur la licéité du projet. L’évolution du droit international applicable peut également nécessiter la reconduction de l’examen de licéité.

L’examen de licéité peut se poursuivre également lors de la phase de réalisation en cas d’évolution du besoin opérationnel, ou d’intégration de nouvelles caractéristiques susceptibles d’avoir une incidence sur les conclusions de l’avis de licéité rendu lors de la phase de préparation.

Il peut également être organisé au cours de la phase d’utilisation lorsque le contrôle préliminaire a conclu que le traitement d’obsolescences ou l’intégration d’innovations contribuent à une évolution des fonctions pouvant remettre en cause l’avis de licéité déjà prononcé.

Les doctrines d’emploi, quant à elles, sont systématiquement examinées en cohérence avec le développement des performances techniques des armes et des moyens. Pour toute autre opération, les organismes responsables du dossier l’instruisent, en particulier lors du contrôle préliminaire et saisissent le cas échéant le comité pour avis de licéité.

Dans le cadre d’une acquisition (Foreign Military Sales, Direct Commercial Sales, achats sur étagère, opérations non régies par l’instruction ministérielle 1618, urgences opérationnelles, etc.), l’examen de licéité est réalisé dès lors que la démarche d’acquisition est suffisamment aboutie pour conduire à raisonnablement envisager l’intégration de l’arme ou du moyen dans l’arsenal des forces armées françaises. En tout état de cause, il a lieu avant l’acquisition des équipements considérés comme tels et avant leur entrée en service.

La restitution de l’examen de licéité prend la forme d’un avis de licéité articulé en quatre axes principaux : les caractéristiques et les effets de l’arme, du moyen ou de la doctrine ; le contexte opérationnel dans lequel est prévu l’emploi ; la conformité de ces caractéristiques et des circonstances d’emploi au droit international ; et, enfin, la conclusion par laquelle est établie la licéité ou l’illicéité de l’arme.

Direction des affaires juridiques, Etat-major des armées, Manuel de droit des opérations militaires (2022) 164–67